Politica-Economia-Diritto: COME FINIRÀ? - L'ultima chance del debito pubblico

COME FINIRÀ? L'ultima chance del debito pubblico

RETROCOPERTINA

"Saremo ben presto rovinati? Stiamo portando alla rovina i nostri figli?" Cosa accadrà l'Italia, all'Europa e al mondo della politica non sarà in grado di frenare la crescita del debito pubblico? Da queste domande parte di Jacques Attali per spiegare il fenomeno più evidente nell'economia degli ultimi anni. Mai, se non in tempo di guerra, il debito dei paesi più sviluppati potenti è stato così alto.
Questo saggio, del bestseller in Francia, analizza le cause che hanno portato all'indebitamento e ne ripercorre la storia: dai sistemi di amministrazione fiscale dei governi dell'antica Grecia al primo "buco" nel bilancio nella Roma repubblicana, dalla nascita del "Tesoro pubblico" nell'Italia delle XIII secolo ha i primi esattori delle tasse dell'età moderna, fino ad arrivare alle XXI secolo. Oggi si può ancora evitare la rovina dei risparmiatori, dei salariati e dei pensionati? Ma a che prezzo?Quali strategie saranno indispensabili? Come finirà? è un testo fondamentale per capire le difficoltà di un paese come il nostro: infatti, come sostiene Attali nel capitolo scritto per l'edizione italiana, "la situazione dell'Italia e resa ancor più preoccupante dal fatto che la popolazione non sembra essere in grado, quando sarà il momento, di rispondere agli sforzi richiesti per diminuire drasticamente il livello del debito pubblico"

INTRODUZIONE

Saremo ben presto rovinati? Stiamo portando alla rovina i nostri figli? Raramente questi problemi sono stati percepiti in modo così acuto.
Infatti, il debito pubblico dei paesi più potenti del mondo non è mai stato così elevato, se non nel periodo delle grandi guerre. Mai i pericoli che incombono sul loro livello di vita e il loro sistema politico sono stati altrettanto minacciosi. Per questo, anche se il tema di cui stiamo parlando può sembrare arido e tecnico, in realtà non lo è: si tratta del nostro futuro.
In Francia, in particolare, se non ci sarà una battuta d'arresto alla crescita del debito pubblico, il prossimo presidente della Repubblica, durante il suo mandato, non potrà fare altro che attuare una politica di austerità; e nel prossimo decennio la Francia e i francesi subiranno le conseguenze delle follie di quello appena concluso.

In tutte le epoche, i sogni, l'urgenza, l'impazienza, l'ambizione hanno spinto gli uomini a sottrarre ad altri le risorse necessarie per portare a buon fine le loro imprese, consolidare il loro potere, aumentare la loro fortuna. I preti, i capitani d'armi, i principi e infine gli imprenditori raccolgono, attraverso la persuasione, la forza, il controllo sociale o il mercato, una quantità di capitali sempre maggiore, utilizzando tecniche sempre più sofisticate.
Per molto tempo, il sovrano - religioso, militare o politico - chiede prestiti a titolo personale, quando nessun bottino è alla sua portata e non può, o non vuole, aumentare i tributi o le imposte dei suoi sudditi. Rimborsa i suoi prestiti, attraverso un bottino di guerra o imposte, solo quando deve rimanere in buoni rapporti con i suoi credi tori per poter chiedere loro altri prestiti.
In seguito il sovrano diventa un' entità astratta, che si crede immortale, e comincia a elargire favori a tutti questi soggetti e non più soltanto a servirsi di loro: una collettività, una dinastia, uno Stato, una nazione il cui responsabile provvisorio passa i crediti al suo successore. Ciò permette ai successivi detentori del potere sovrano di sedurre dei prestatori di denaro dando loro una certa garanzia di un rimborso a scadenza oppure arrivando persino a garantire una remunerazione all'infinito di un prestito perpetuo; così nascono i mercati finanziari dove coloro che prestano denaro hanno la possibilità di cedere i loro prestiti. Questi mercati finanziano l'industria prima di diventarne i padroni o, addirittura, prima di prendere il controllo del sovrano quando questo è troppo indebitato: lo Stato crea così dei mercati che, a intervalli regolari, lo mettono in serie difficoltà.
Questa è la storia del debito pubblico, che è anche quella della costituzione della funzione sovrana e di ciò che la minaccia. E questa è oggi ancora la posta in gioco del debito, che si è rivelato necessario alla gestione provvisoria della recente crisi finanziaria, pur nella consapevolezza che non può continuare a crescere senza causare le peggiori catastrofi.

Oggi, si può ancora evitare la rovina dei risparmiatori, dei salariati e dei pensionati) così come quella delle generazioni future. Per questo bisognerà avere il coraggio di ripensare al ruolo del sovrano - in particolare a quello di assicuratore -, di ridefinire la parte delle spese pubbliche all'interno della ricchezza nazionale, di ristabilire l'equilibrio fra le generazioni successive, di mettere a punto nuove regole contabili e di organizzare un' architettura bancaria, finanziaria e politica totalmente nuova, in Francia, in Europa e su scala mondiale.
Per capirlo meglio, conviene forse fare una digressione sul concetto stesso di debito, raccontando da dove viene e come si articola con quello di sovrano.
Il primo debito dell'uomo è quello della vita. Dio o qualsiasi altra forza - ci "presta" la vita: noi da un lato veneriamo e dall' altro detestiamo questo creatore, che si tratti di un Dio, di un uomo o di un'altra cosa, compreso il caso; perché Lui - o Lei - ci ricorda, attraverso la sua stessa esistenza, i nostri limiti, i nostri errori e doveri nei suoi confronti.
Per taluni, morire sembra allora la sola liberazione possibile, poiché è la vita stessa, e il suo significato, a essere in gioco. Per altri, al contrario, bisogna disfarsi del credito re (o del creatore); così l'uomo, almeno dopo Edipo, per non dovere niente a nessuno, cerca di uccidere Dio, o suo padre, e di ergersi a creatore di se stesso, inventando la figura del superuomo, garante di sé, creatore dei suoi valori, libero da qualsiasi debito.
Prestare vuol dire quindi rischiare di attirarsi l'ingratitudine dei propri debitori. Dio corre il rischio di essere maledetto dagli uomini. E così, chi presta il suo nome, il suo lavoro, il suo amore o il suo denaro si assume anche il rischio di essere distrutto da coloro che non vogliono essere in debito con nessuno - e ancor meno risarcire.
Al contrario, chiedere un prestito significa assumere una certa dipendenza, una perdita di autonomia nei confronti del creditore, una riduzione del campo delle proprie possibilità, una ferita narcisistica attraverso la quale il debitore prende coscienza della sua finitezza. Chiedere un prestito vuoI dire affrontare il principio di realtà.
Ma indebitarsi vuol anche dire avere il coraggio di abbracciare il futuro: vuoI dire manifestare il desiderio di una vita rischiosa, intensa, che fugge il debito originale e morboso per altri, pieni di avventure, piaceri, progetti e speranze.
Più in generale, creditori e debitori si lamentano di dipendere gli uni dagli altri. E gli uni cercano di sbarazzarsi degli altri, prima che gli altri lo facciano per primi. Per questo, in svariate tradizioni, si evita la violenza che può scatenare l'accumularsi di crediti e debiti annullandoli tutti a intervalli regolari, con un perdono divino, un diluvio o una moratoria: ogni quarantanove anni, dice la Bibbia.
Prendere in prestito è dunque avere un dovere nei confronti del creditore: "dovere" è un dovere.
E quello che accetta meno di chiunque altro di dovere qualcosa a qualcuno è il principe: perché, per definizione, non deve nulla a nessuno. A differenza del debitore privato, il sovrano non rischia quasi nulla a non mantenere i suoi impegni. Mentre il debitore privato inadempiente può vedersi espropriato di tutti i suoi beni, il debitore pubblico, fallendo, non può, generalmente, essere spogliato di nessuno dei suoi beni fondamentali: né del suolo, né delle attività fisiche, né della libertà. È il sovrano.
E il suo potere è ancora più grande quando si separa dalla persona fisica per diventare Stato o popolo. Solo la paura delle rappresaglie può allora costringerlo a rispettare il contratto siglato; inoltre, a differenza del debitore privato, famiglia o impresa, il sovrano, quando diventa uno Stato, è praticamente immortale e può aumentare i suoi redditi quasi a suo piacere, in proporzioni che non hanno pressoché alcuna relazione con le sue attività. Può anche accontentarsi di pagare interessi senza mai rimborsare il capitale.
Quindi la storia del debito pubblico è strettamente legata a quella dello Stato: per molto tempo, è stata solo quella, personale, di un principe, e si è estinta con lui o con i suoi capricci. Diventa realmente "pubblica" molto più tardi, quando un sovrano alla fine accetta di non considerarsi il proprietario dello Stato; che, dopo di lui, non c'è il Diluvio, e che qualsiasi contratto' firmato impegna anche i suoi successori.
Il debito pubblico si descrive innanzitutto come un debito personale dei sovrani; esiste certamente in alcuni imperi antichi, da Babilonia all'Egitto e alla Cina, anche se non se n'è trovata traccia. È descritto in alcuni testi di città greche, nel V secolo prima di Cristo, dove serve a finanziare una guerra quando il sovrano non ha il tempo, o i mezzi, per aumentare le imposte. Si chiede un prestito a chi non si osa prendere con la forza: e, per cominciare, il potere laico si indebita col potere religioso, che tesaurizza il prodotto delle offerte.
Nel XII secolo, nei monasteri inglesi, il debito pubblico inizia realmente a distinguersi dai principi che lo contraggono. Quindi si impone con le città italiane nel XIII secolo, le città delle Fiandre nel XIV, l'impero spagnolo nel XV, il regno di Francia nel XVI, i Paesi Bassi nel XVII, l'Inghilterra nel XVIII, gli Stati Uniti nel XIX.
Ciascuna di queste nazioni primeggia a turno sulle rivali, se riesce, in aggiunta alle imposte sempre più pesanti che riscuote, a prendere in prestito denaro a sufficienza - dai suoi cittadini o dallo straniero - per finanziare guerre che gli garantiscono sbocchi esterni e qualche rara infrastruttura pubblica, come porti, strade, stazioni. Il creditore sovrano di un tempo si trova così debitore sovrano del giorno dopo. Comincia, in generale, prestando a sovrani più potenti, quindi li sostituisce prima di essere lui stesso vittima della medesima deriva.
A partire dalla fine del XIX secolo, in Europa, il popolo diventa sovrano. Ogni cittadino diventa allora responsabile del debito sovrano. Lo Stato non chiede più prestiti solo per fare guerre, ma per svolgere in modo diverso la sua funzione fondamentale: garantire la protezione dei cittadini contro la violenza. Ciò passa, essenzialmente, dalla realizzazione dei servizi di trasporto, di comunicazione, di polizia, relativi alla sanità, all'istruzione e alla pensione. Le spese del potere pubblico aumentano allora molto più rapidamente delle sue entrate. Per finanziarle, occorre aumentare la pressione fiscale; o, se il sovrano non si rassegna a incrementare le tasse, dovrà chiedere ulteriori prestiti, sperando che la crescita economica, e dunque delle imposte, permetta il risarcimento.
In ogni periodo, si crea lo stesso circolo vizioso: le necessità pubbliche spingono il sovrano a creare strumenti finanziari che permettano in seguito al settore privato di indebitarsi ancora di più. Si forma allora una bolla (con l'aumento del valore degli attivi immobiliari, finanziari o altri) la cui esplosione obbliga il sovrano a indebitarsi ulteriormente, poi a sbarazzarsi dei suoi creditori: sia con imposte nuove sia ritardando il rimborso dei debiti, ma anche rendendosi inadempiente. A meno che i suoi creditori non si liberino di lui e non lo caccino dalla Storia ...
A partire dal 1980, i salari stagnano, le necessità pubbliche crescono, cosa che spinge tutti gli Stati ad aumentare in maniera massiccia la percentuale delle entrate e delle spese pubbliche nel reddito nazionale e a chiedere prestiti ai risparmiatori di tutto il mondo. Passando da una moratoria a un'inflazione, da un piano d'austerità a una rivoluzione, i sovrani più poveri perdono colpi sotto la pressione dei ereditari. I più ricchi, invece, creano nuovi strumenti finanziari, liberalizzano i mercati e attirano capitali.
E poi, tutto si inverte: nel 2007, la parte del mondo considerata ricca si scopre indebitata rispetto all' altra, ritenuta povera. Come spesso in passato, l'esplosione di una nuova bolla immobiliare fa scoppiare una crisi bancaria e una depressione, fatte ricadere rapidamente sui contribuenti. In tutti i paesi occidentali, il debito sovrano aumenta allora in proporzioni fino ad allora sconosciute, tranne che in periodi di guerra. Nel 2010, se si esclude lo Zimbabwe, il debito pubblico netto più elevato è quello del Giappone con il 204 % del PIL; il debito pubblico degli Stati Uniti raggiunge gli 11.000 miliardi di dollari, cioè il 54 % del PIL e il 674% dei redditi fiscali americani; i prestiti annuali rappresentano il 248% delle entrate fiscali statunitensi. Nel 2010, il Tesoro americano deve rifinanziare più della metà del suo debito, per metà grazie ai capitali venuti dall'estero, metà dei quali provenienti dal Giappone e dalla Cina. Il debito pubblico europeo rappresenta 1'80% del PIL dell'Unione; quello della Gran Bretagna si avvicina al 100% del PIL; quello della Grecia al 135% del PIL, di cui i due terzi dovuti a prestiti' esteri. In Francia, il debito pubblico rappresenta il 77% del PIL e il535% dei redditi fiscali; i prestiti pubblici annuali rappresentano il 13 7 % dei redditi fiscali. Molti paesi europei e del resto del mondo, attaccati dai mercati, si preparano, senza ammetterlo, a dichiarare la bancarotta.
Riassumendo, le banche occidentali non possono più prestare, dato che cercano a tutti i costi di ridurre il loro, di debito; e i sovrani non possono più agire, nell'impossibilità in cui si trovano di aumentare il loro. L'Occidente è diventato il fantasma di se stesso.
Strana situazione, dove i ricchi vivono alle spalle dei poveri, dove i cinesi che guadagnano meno di mille euro al mese dedicano la metà dei loro redditi a finanziare gli stipendi di funzionari, soldati e ricercatori americani che guadagnano più di dieci volte il loro salario; dove il sistema bancario mondiale finanzia il consumo dei paesi del Nord con il risparmio dei paesi del Sud, prelevando al passaggio succose commissioni; dove i vecchi vivono del lavoro dei giovani; dove i governi dei paesi poveri non vogliono vedere le loro popolazioni arricchirsi troppo rapidamente; dove nessuno vuole realmente conoscere l'entità dei debiti degli Stati; dove la teoria è lacunosa, incapace anche di definire i concetti, ancora meno di tradurli in termini contabili; dove tutti scaricano la responsabilità finale su innumerevoli capri espia tori.
Oggi, molti dirigenti pensano di cavarsela ancora una volta attraverso mille espedienti. Credono che qualche imprevisto farà scomparire le montagne di crediti. E, ancora una volta, rifiutano di ascoltare quanti sostengono che tutto ciò finirà molto male. Dimenticano che il debito, se è mal gestito, rovina sempre sia i creditori, sia i debitori. Ci si dimentica che troppo spesso con il fallimento del debitore si arriva alla guerra. Si trascura il fatto che il mercato, quando tutto va bene, corteggia lo Stato, ma non esita ad attaccarlo quando la situazione precipita.
Al ritmo attuale, il debito sovrano dei principali paesi occidentali supererà ben presto la ricchezza che producono annualmente, senza una fase di forte crescita né di inflazione, contrariamente a quanto è avvenuto ogni volta che il debito è esploso. Anche senza un aumento dei tassi, gli interessi pagati sul debito pubblico da parte dei paesi ricchi non faranno che raddoppiare nel periodo fra il 2007 e il 2014. Ogni cittadino di questi paesi dovrà finanziare, oltre ai suoi prestiti personali, una parte del debito pubblico uguale a un anno del suo reddito, in altre parole tre anni di reddito da lavoro.
La Grecia o il Giappone non sono i soli paesi interessati. Come reagirebbe, per esempio, un investitore privato che dovesse investire in un'impresa il cui debito rappresentasse cinque anni di fatturato, le cui perdite annuali fossero il quinto del fatturato e le cui necessità annuali di prestito superassero il fatturato? È la condizione della Francia di oggi. Se la tendenza attuale non si invertirà rapidamente, lo Stato francese, come molti altri, potrebbe un giorno (più vicino di quanto si crede) rivelarsi incapace di mantenere il funzionamento normale dei servizi pubblici fondamentali: scuole, ospedali, esercito, polizia e pensioni. Accadrebbe lo stesso per molte istituzioni sociali e comunità locali.
Il peggio non è tuttavia un'idea nuova: il fallimento è da tempo la soluzione più frequente in materia d'indebitamento eccessivo. Fra il 1800 e il 2009, ci sono state 250 insolvenze sul debito estero e 68 su quello pubblico. Solo il Canada, la Danimarca, la Finlandia, la Norvegia, la Corea del Sud, Hong Kong, Singapore, Taiwan, l'Australia e la Nuova Zelanda sono riusciti finora a evitare la bancarotta; anche se alcuni di questi paesi ci sono andati molto vicini.
La rovina dell'intero Occidente costituisce dunque uno scenario credibile, così poco prevista dai contemporanei come lo fu a suo tempo quella di Venezia, di Genova o di Madrid. Come in passato, l'enormità del debito sovrano può scatenare questa rovina e al tempo stesso essere il mezzo per prendere coscienza della sua imminenza: con i limiti che impone, costituisce un principio di realtà.
Nessuno sa quando i mercati fischieranno la fine della ricreazione facendo salire ovunque i tassi d'interesse; né se l'opinione pubblica esigerà dai governanti una moratoria sul debito sovrano per poter continuare a finanziare i servizi pubblici. Nessun indice permette di tracciare il limite tra il debito buono e quello cattivo, né di fissare il livello giusto del debito buono, né di arbitrare il duello mortale tra lo Stato e i mercati. Nessuno può affermare che esiste un livello ideale di disavanzi e di debiti. La Storia mostra soltanto che i mercati finanziano facilmente livelli di debiti molto più elevati di quelli previsti da tutte le dottrine; e che alcuni paesi stanno abbastanza bene con un debito pari al 250% del loro PIL, mentre, al contrario, altri falliscono con un debito sovrano uguale a120% del PIL. Nessun segnale può predire lo scoppio di una crisi, fatta eccezione, forse, del, pagamento degli interessi a bilancio: quando raggiunge il50% delle entrate fiscali, il disastro è inevitabile. In generale, a questo livello d'indebitamento pubblico, il governo è costretto a intervenire riducendo in maniera massiccia le spese, altrimenti il mercato reclama il dovuto.
In realtà, lo scoppio di una crisi del debito sovrano dipende da un gran numero di parametri: la fiducia dei finanziatori, il coincidere delle loro aspettative, la capacità politica del paese di mantenere la parola data, l'evoluzione del suo tasso di crescita, dei tassi d'interesse, di quello demografico, del tasso di risparmio, la capacità delle sue entrate fiscali di servire il debito, il suo surplus primario (cioè il suo saldo di bilancio prima degli interessi), lo stato dei suoi attivi, la capacità di prendere in prestito in valuta nazionale, la facoltà del suo governo di aumentare ancora le tasse e di fare economia. In questo settore, più che in qualsiasi altro, l'economia è soltanto una scienza politica. Più politica che scienza ...
Non bisogna dunque drammatizzare a partire da indici semplicistici, né rassicurarsi perché altri fanno peggio. La sola cosa certa è che, in Occidente, siamo entrati tutti in una zona pericolosa, quella dove lo Stato e il mercato si osservano, chiedendosi chi dei due premerà il grilletto per primo.
Per evitare una conclusione di questo tipo è ipotizzabile una strategia: molto ambiziosa, quasi impossibile da mettere in atto, difficile anche da iscrivere nell'ordine del giorno dei principali governi.
Per cominciare, occorre comprendere e far capire a tutti che il peggio è possibile; che il nostro mondo è sull'orlo di un precipizio; che il debito pubblico deriva dalla difficoltà di aumentare le entrate allo stesso ritmo delle spese. Più precisamente, la misura della reticenza dei popoli ad ammettere l'inevitabile socializzazione dei servizi di assicurazione e di cura è il segno della debolezza degli Stati e dell' assenza di consenso sociale. Occorre in seguito valutare lucidamente le responsabilità degli uni e degli altri rispetto all'indebitamento, in particolare quelle del sistema finanziario: sarebbe scandaloso essere costretti a ridurre dei programmi sociali per finanziare le imprudenze dei banchieri. Occorre anche rifiutare di cedere all'illusione della decrescita, che peggiorerebbe il peso relativo del debito e ridurrebbe il potere d'acquisto delle generazioni future. Occorre inoltre conoscere i comportamenti, le strategie e le preoccupazioni dei creditori. Quest'ultimo punto è essenziale: è solo con l'empatia dei mercati che lo Stato potrà sopravvivere.
Occorre poi prepararsi, in Francia in particolare, ad attuare considerevoli economie, ad aumentare significativamente le imposte e i contributi sociali e a lasciar correre, anche se moderatamente, l'inflazione.
Per quanto penose, queste misure sono inevitabili, a meno di un ritorno rapido a una forte crescita, poco probabile a breve termine; o di un'organizzazione completamente diversa dell'amministrazione del paese, ancora più improbabile.
Per ritrovare reali margini di manovra, converrà infatti costruire bilanci pubblici che possano liberare un surplus sufficiente a riportare il debito a un livello tollerabile, mantenendo la liquidità e la solvibilità dello Stato e permettendo di finanziare le promesse fatte alle generazioni attuali riguardo alla pensione e i danni causati all' ambiente. D'altra parte, occorrerà fare in modo che il debito sovrano finanzi soltanto le spese future, cioè gli investimenti in infrastrutture, materiali o immateriali, decisive per una nuova crescita.
La vera soluzione alla crisi del debito è effettivamente la crescita, che presuppone investimenti concorrenziali, che esigono infrastrutture pubbliche. La scomparsa del debito "cattivo" presuppone dunque la crescita di un debito "buono". Se non viene fatto nulla di serio in questa direzione, il debito pubblico non farà che crescere e occorrerà allora creare un fondo nazionale d'ammortamento che ne spalmerà il peso su un periodo più lungo, per esempio cinquant'anni. Tutto ciò porterebbe a una moratoria, che avrebbe conseguenze molto negative e non potrebbe costituire che una soluzione estrema.
Allora le riforme evocate in queste pagine si imporranno comunque, dopo una nuova crisi di dimensioni ancora maggiori, che le riforme avrebbero potuto permettere di evitare: come nel 1944, quando ci si è finalmente decisi a procedere con l'attuazione delle riforme e con la realizzazione di istituzioni finanziarie internazionali che molti avevano vagheggiato fin dal 1920.
Il futuro dipende dalla piega che prenderà il dibattito politico. Dovrebbe aiutare a rimettere la questione del debito pubblico ai primi posti tra le preoccupazioni dei cittadini, situandola nel suo vero contesto: quello del posto da dare al bene collettivo in società che sostengono la libertà individuale. Sarà allora compito prioritario degli elettori non lasciare il potere nelle mani di quelli che pensano e agiscono come se non dovessero mai rendere conto delle loro azioni alle prossime generazioni.

INDICE

Introduzione 7
1. La nascita del debito pubblico 21
2. Quando il debito pubblico fa la storia 36
3. Il popolo sovrano 68
4. Il grande ribaltamento 83
5. Le dodici lezioni della storia del debito sovrano 92
6. Lo scenario peggiore 111
7. Il giusto livello del debito "buono" 125
8. L'Italia sovrana 135
9. L'obbligo europeo 159
10. Una strategia per il mondo 172

Glossario 183

Tabelle 185

Bibliografia 201